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農村集體建設用地如何開發養老地產項目?怎么報批報建?

2019年10月25日 來源:中國鄉村之聲

  目前,眾多房地產開發企業或者其他實體進入養老行業,或開辦養老機構,或開發養老地產。就養老地產而言,其投資大,資金回收比較慢,因此,如何降低土地成本是使養老地產能夠持續經營的重要因素之一。

  集體建設用地與國有建設用地相比,其取得成本相對較低,近年來這種土地快速進入開發商視野中,于是越來越多的開發商開始利用農村集體建設用地從事養老項目的建設與開發。

  接下來,我們就利用集體建設用地開發養老地產的相關問題進行探討。

  1、集體建設用地建設養老項目的有關政策

  集體建設用地,又叫鄉(鎮)村建設用地或農村集體土地建設用地,是指鄉(鎮)村集體經濟組織和農村個人投資或集資,進行各項非農業建設所使用的土地。

  集體建設用地分為三大類:宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。

  我國法律對集體建設用地的使用權有較為嚴格的限制,一般只能由本集體及其所屬成員擁有使用權。依照《土地管理法》等法律法規規定,當前養老服務設施用地使用集體土地主要分為以下兩種情形:

  第一種情形:興建非營利性鄉(鎮)村養老服務設施可以依法使用集體建設用地。

  《土地管理法》第四十三條規定:“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。

  依照此規定,集體建設用地有四類用途:一是宅基地,二是鄉鎮企業用地,三是鄉(鎮)村公共設施建設用地,四是鄉(鎮)村公益事業建設用地。

  非營利性鄉(鎮)村養老服務設施用地當然屬于公益事業建設用地的范疇,所以,如果興建為本集體經濟組織內部成員使用的非營利性鄉(鎮)村養老服務設施,當然可以使用集體建設用地。

  2013年,《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發〔2013〕35號)進一步明確,要“切實加強農村養老服務”,要求“依托行政村、較大自然村,充分利用農家大院等,建設日間照料中心、托老所、老年活動站等互助性養老服務設施”。

  2014年原國土資源部下發的《養老服務設施用地指導意見》第九條再次明確規定:“農村集體經濟組織可依法使用本集體所有土地,為本集體經濟組織內部成員興辦非營利性養老服務設施?!薄锻恋毓芾矸ā返诹粭l對包括養老服務設施在內的鄉(鎮)村公益事業建設需要使用土地的情況,明確了土地的申請、審核、批準主體、程序、權限和條件。

  2019年4月,國務院辦公廳發布關于推進養老服務發展的意見其中提到,鼓勵各地探索利用集體建設用地發展養老服務設施。

  根據以上規定,在集體土地上開發養老地產,就其開發主體而言,可為政府、集體經濟組織或者企業(民間資本);在性質上,國家不禁止在集體土地上開發營利性的養老地產,但是鼓勵開發非營利性的養老地產。

  第二種情形:其他興建非營利性養老服務設施需要集體建設用地的,需要有集體建設用地流轉政策和相應的養老政策支持。

  自2015年以來,在我國農村土地制度改革33個試點地區,集體建設用地入市制度改革受到農村集體經濟組織和廣大農民的廣泛歡迎。新《土地管理法》刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設,需要使用土地,必須使用國有土地”的規定,允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記,并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下,通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時,使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。

  也就是說符合規定的集體經營性建設用地可以不用經過征收為國家所有,直接進入建設用地市場。

  這項修改將有利于集體建設用地開展養老項目。

  2、集體建設用地開發建設養老項目的靠譜模式

  由上可見,利用集體產業用地投資養老項目,若按慣常模式進行養老項目的投資及開發建設,其較高的投資代價及實際操作難度,都會影響投資人對養老地產的投資熱情。

  在現行法律體系下,受限于集體建設用地的土地性質,以下幾種投資開發模式是目前較為常見的投資開發與運營策略。

  (一)開發企業自主開發模式

  在此模式下,開發企業需按照國家和當地有關集體土地流轉的規定,從集體經濟組織處取得集體建設用地使用權后,方可進行養老機構的開發建設。在這種開發模式下,集體經濟組織并不參與養老地產的開發建設,但會向開發企業讓渡集體建設用地使用權。至于具體的讓渡方式,則需視當地政策而定。

  如根據《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》,可通過出讓、轉讓和出租等方式取得集體建設用地使用權。據此,開發企業與集體經濟組織之間將產生集體建設用地使用權出讓、轉讓或者出租等法律關系。

  (二)集體經濟組織自主開發模式

  如前述《養老服務設施用地指導意見》第9條規定,集體經濟組織可依法使用本集體建設用地為本集體經濟組織內部成員興辦非營利性養老服務設施。據此,集體經濟組織也可以選擇自主開發養老地產。

  (三)開發企業與集體經濟組織合作開發模式

  一般來講,在該模式下,由集體經濟組織提供項目用地,開發企業提供開發資金,合作進行養老地產的開發建設。以廣東為例,根據《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》,集體經濟組織可以集體土地作價出資等方式與開發企業進行合作開發。

  就具體的合作方式而言,有以下兩類方式:

  1.定向出讓基礎上的委托開發建設+委托運營管理模式

  所謂定向出讓基礎上的委托開發建設和運營管理模式,即首先由土地管理部門對集體產業用地進行收儲后,將項目地塊性質變更為國有建設用地,然后再將土地使用權定向出讓給集體產業用地的原土地所有權人,即村集體經濟組織或村集體經濟組織興辦的企業(下稱“項目公司”)。

  在村集體經濟組織或項目公司繳清項目地塊的土地出讓金、契稅等相關費用后,村集體經濟組織或項目公司將持有項目地塊的國有建設用地土地使用權及開發建設權益。

  而在村集體經濟組織或項目公司持有項目地塊土地使用權的基礎上,投資人將與村集體經濟組織或項目公司進行合作,通過委托代建及運營管理的方式,共同合作開發建設及運營養老項目。

  (1)投資人受托代建項目

  總體而言,投資人與集體經濟組織進行合作的項目,投資人所看中的是集體經濟組織所持有的土地權益,而集體經濟組織所依賴的是投資人雄厚的資金實力以及開發建設及運營管理項目的能力。

  因此,投資人受村集體經濟組織或項目公司的委托,代為建設養老項目,所提供的不僅僅是代建服務,更重要的是提供項目建設資金。而投資人所需提供的建設資金可由投資人以委托貸款、信托貸款或其他合法方式(統稱為“委托貸款”)提供和投入。

  在投資人作為受托人提供代建服務中,由投資人全權負責養老項目的開發建設,并由投資人以村集體經濟組織或項目公司的名義辦理養老項目開發建設的全部建設手續,包括但不限于項目公司的前期建設手續、規劃設計、施工、竣工驗收等全部內容。

  這樣一方面解決了集體經濟組織缺乏人力、物力建設養老項目的困境,另一方面也實現了投資人對養老項目從前期設計階段開始即可以全面掌控養老項目的全部開發建設節奏。

  (2)投資人受托經營管理項目

  一般來說,為保護村集體的利益,限制變相的土地流轉,定向出讓的土地使用權一般是被限制再對外轉讓或抵押,也不允許持有定向出讓土地的村集體經濟組織或項目公司的股權進行轉讓或質押,導致第三方很難直接或間接享有項目地塊的土地使用權和地上建筑物的所有權。

  因此,在獲得項目地塊的開發建設權并通過委托代建的方式由投資人完成對養老項目建設的同時,投資人可與村集體經濟組織或項目公司簽署合作開發運營管理協議,由村集體經濟組織全權委托投資人(或投資人指定的第三方)負責建成后的養老項目運營管理,投資人可通過受村集體經濟組織/項目公司委托經營管理的方式,享有養老項目的經營管理權并獲取經營收益。

  而就經營所獲收益,投資人可根據協議的約定向村集體經濟組織或項目公司支付相應的合作收益,村集體經濟組織或項目公司則以所獲的部分合作收益,清償投資人為了養老項目的前期開發建設而向其提供的委托貸款。

  該種投資模式下,就投資人而言,最大的優勢是項目公司通過合法途徑取得項目地塊的土地使用權及開發建設權益,且項目地塊的土地性質及用途可以符合投資人開發建設及運營養老項目的商業目的。

  而投資人通過委托建設獲得養老項目的開發建設權,通過委托經營管理獲得養老項目的經營管理權,并因為通過委托貸款提供建設資金而獲得對村集體經濟組織或項目公司的債權,使得村集體經濟組織或項目公司必須依靠投資人支付合作收益清償負債,利益緊密捆綁,投資人與村集體經濟組織或項目公司之間法律關系清晰。

  但是,如上所述,受限于集體產業用地定向出讓的相關政策限制,在該種投資模式下,項目地塊的土地使用權及養老項目的所有權均歸項目公司所有,投資人僅可通過與項目公司簽署的合作/委托經營管理協議而對養老項目享有相應的合同權利,無法獲得實質性的股東或資產權益,也無法獲得有效擔保。

  投資保障力度不夠,這也是需要投資人重點予以關注的風險點。

  2.委托建設+長期租賃的投資模式

  所謂委托建設+長期租賃的投資模式,實際是上述定向出讓模式的簡化,即在不進行定向出讓、保持集體產業用地的集體所有性質不變的情況下,直接由投資人作為受托人對養老項目進行委托建設,并在建成后由投資人作為承租人租賃項目的全部物業進行養老運營。

  與上一種模式相比,這種投資模式的優勢在于無需將項目地塊經政府收儲后再定向出讓給集體經濟組織,減少了項目地塊定向出讓這一環節的審批流程及可能無法通過審批的不確定性,同時也節省了就項目地塊所需繳納的土地出讓金。

  該種投資模式下,包括委托代建及長期租賃兩個關鍵的要素,委托代建的相關內容與上一種模式基本類似,共同之處不再贅述。

  差別之處在于在委托代建中投資人所提供的用于建設養老項目的委托貸款,項目公司不再以委托經營管理模式下的所獲得的合作收益進行償還,而是以項目公司作為出租人向投資人作為承租人所收取的租金來償還。

  在“構建購租并舉的住房體系”的大背景下,委托代建+長期租賃的投資模式也將得到投資人越來越多的關注。

  而且,在長期租賃的模式下,由投資人作為承租人向項目業主長期租賃養老項目,按照合同約定需要支付相應的租金,項目公司則應向投資人開具相應的增值稅專用發票,投資人就支付的租金可以進行稅前抵扣,從而減輕稅負,這也是該種投資模式的優勢之一。

  3、集體建設用地報批程序

  (一)辦理條件

  1.項目用地申請單位具有申請集體建設用地資格

  2.符合土地利用總體規劃和城鎮規劃

  3.占用耕地的,已落實耕地補充措施

  4.符合國家的土地供應政策

  5.土地界址、地類、面積清楚,權屬無爭議

  6.申請用地面積符合建設用地標準和集約用地的要求

  7.建設項目已經發改委等部門審核同意

  8.占用林地已經林業主管部門審核同意

  9.存在違法用地的,已依法查處

  (二)應提交的材料

  1.用地申請書;

  2.建設項目立項備案證明文件、可行性研究報告批復、初步設計批復、年度投資計劃;

  3.規劃部門提供的規劃設計條件及附圖或建設用地規劃許可證及附圖;

  4.土地權屬來源資料;

  5.地籍調查表復印件;

  6.營業執照、法人資格證書、身份證復印件;

  7.圖件:界址點坐標成果表、勘測定界圖、土地利用現狀圖、位置圖、建設項目總平面圖。

  (三)集體建設用地審批程序

  1.項目立項。用地單位到區、縣發改部門辦理建設項目立項手續,取得項目審批(核準、備案)文件。

  2.規劃審批。用地單位到區、縣規劃建設部門辦理項目規劃批準文件,取得建設用地規劃許可證、規劃設計要點、規劃部門審定的建設項目規劃平面布置圖。

  3.簽訂用地協議。用地單位與集體土地所有者和原使用者簽訂使用集體建設用地的協議,或取得集體土地所有者和原使用者書面同意。

  4.用地申請。用地單位攜相關材料,向所在區、縣的國土資源分(縣)局提出用地申請。

  5.勘測定界。分(縣)局開具勘測定界聯系單,并根據規劃批準用地范圍勘測定界。

  6.審核報批。分(縣)局對是否符合土地利用規劃和用地條件進行審核,審核同意后報所在區縣人民政府審批。

  7.核發證書。區縣人民政府批準后,國土資源分(縣)局核發用地批準通知書,用地單位憑用地批準通知書等相關資料,申請集體建設用地土地登記,辦理《集體建設用地使用權證》。

  8.上報備案。供地完成后,各分(縣)局應上報市局備案,并在江蘇省建設用地全程跟蹤管理系統《集體建設土地使用》中錄入有關供地情況。

  如果要探索在集體建設用地上開發養老項目,必須是在一線城市。如果是在三、四線城市,由于出讓用地的溢價不高,意義不太大。


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